NOWELIZACJA PRAWA GEOLOGICZNEGO I GÓRNICZEGO.
OCHRONA STRATEGICZNYCH ZŁÓŻ KOPALIN W AKTACH PLANISTYCZNYCH GMINY.
W dniu 17 sierpnia 2023r., Sejm przyjął nowelizację Prawa geologicznego i górniczego i niektórych innych ustaw, która przewiduje m. in. wzmocnione narzędzia egzekwowania ochrony strategicznych złóż kopalin, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustawa została podpisana przez Prezydenta w dniu 1 września 2023r., i obecnie oczekuje na publikację w Dzienniku Urzędowym. Omawiane przepisy wejdą w życie po upływie 30 dni od daty ich publikacji.
Główne założenia nowelizacji. Wzmocnienie pozycji właścicieli złóż kopalin
Podstawowe założenia nowelizacji:
1. Złoża kopalin, jako objęte tzw. własnością górniczą, których własność przysługuje Skarbowi Państwa, ze względów strategicznych podlegać będą wzmocnionej ochronie w planowaniu przestrzennym.
2. Minister właściwy do spraw środowiska, będzie posiadał prawo wszczęcia, z urzędu, postępowania o uznanie danego złoża kopaliny (np. węgla kamiennego) za strategiczne z punktu widzenia interesów Państwa. Stroną tego postępowania będzie wyłącznie podmiot, na rzecz którego wcześniej zatwierdzono dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej danego złoża, a decyzja wydawana będzie jedynie po zasięgnięciu niewiążącej opinii właściwego terytorialnie wójta, burmistrza, prezydenta miasta.
3. Złoże kopaliny będzie mogło zostać uznane za złoże strategiczne, jeżeli ze względu na aktualny stan zagospodarowania terenu istnieje dostęp do tego złoża oraz:
- złoże kopaliny ma podstawowe znaczenie dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa lub
- złoże kopaliny ma ponadprzeciętną dla danej kopaliny wielkość zasobów, lub
- kopalina znajdująca się w złożu odznacza się unikalnymi parametrami.
4. W decyzji uznającej dane złoże kopaliny za złoże strategiczne, właściwy minister będzie miał prawo określić warunki niezbędne do zapewnienia ochrony takiego złoża, w szczególności poprzez wydanie zakazu trwałej zabudowy lub zakazu innego zagospodarowania wyznaczonego obszaru złoża strategicznego.
5. Warunki, konieczne w celu zapewnienia ochrony udokumentowanych złóż kopalin, a wynikające z decyzji w sprawie uznania danego złoża za strategiczne, jednostki samorządu będą zobowiązane wprowadzić w planach ogólnych (akty prawa miejscowego mające zastąpić obecne studia uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego) oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w określonym czasie, tj. co do zasady w terminie roku od doręczenia kopii decyzji o uznaniu złoża kopaliny za strategiczne.
Omawiana nowelizacja będzie rodził wiele pytań i wątpliwości. Poniżej zasygnalizowano kilka z nich.
Zakres możliwej ingerencji w treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W zakresie uprawnień ministra właściwego do spraw środowiska, opisanych w pkt 4 powyżej, nasuwa się pytanie o katalog potencjalnych, wiążących jednostki samorządu terytorialnego, warunków (wytycznych), które będą mogły być zawarte w decyzji uznającej dane złoże kopalin za strategiczne. W omawianej nowelizacji, katalog tych warunków nie jest zamknięty, i uregulowany został bardzo szeroko, tj. poprzez wskazanie, że są to warunki, jakie gmina powinna uwzględnić w celu realizacji obowiązku ochrony udokumentowanych złóż kopalin w planowaniu przestrzennym, i że „w szczególności” takim warunkiem może być obowiązek wprowadzenia zakazu trwałej zabudowy lub zakazu innego zagospodarowania wyznaczonego obszaru złoża strategicznego, w sposób, który wyłączyłby możliwość zagospodarowania tego złoża.
Takie uregulowanie ww. zakresu treści decyzji w sprawie uznania złoża za strategiczne, wskazuje na uznaniowy charakter tej części ww. decyzji, której treść powinna być zatem determinowana celem ustawowym, jakim jest zapewnienie skutecznej ochrony danego złoża o strategicznym charakterze.
Powoduje to, iż zasadny wydaje się być wniosek, że z punktu widzenia treści i celu wprowadzonej regulacji prawnej, za dopuszczalne i celowe, powinno być uznane prawo do wymagania wprowadzenia określonych zmian do już istniejących miejscowych aktów planistycznych, w tym także do nakazania wprowadzenia zmian w zakresie aktualnie dopuszczalnego zagospodarowania terenu, np. poprzez nakaz dopuszczenia zabudowy danego terenu, np. instalacjami i obiektami związanymi z naziemnym zakładem górniczym (jeżeli wprowadzenie takiego nakazu byłoby niezbędnie konieczne do umożliwiania eksploatacji danego złoża kopaliny).
Roszczenia odszkodowawcze związane z potencjalnymi ograniczeniami wynikającymi z ochrony strategicznych złóż kopalin.
Kolejnym pytaniem, które warto postawić, jest to, czy właścicielom nieruchomości, których prawa do swobodnej zabudowy własnych nieruchomości, zostałby ograniczone w związku z wydaniem decyzji o ochronie strategicznych złóż kopalin, będą przysługiwać skuteczne roszczenia odszkodowawcze za obniżenie wartości nieruchomości.
Źródeł takich roszczeń próżno szukać w samych przepisach nowelizowanej ustawy prawo geologiczne i górnicze, albo ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ostatniej ustawy, przewidują wprawdzie, co do zasady, uprawnienia właścicieli terenu do żądania od gmin odszkodowania lub wykupu ich nieruchomości, jeżeli wartość ich nieruchomości uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie jednak przepisy te przewidują tu istotne ograniczenie (stan prawny w tym zakresie nie ulega zmianie w wyniku przedmiotowej nowelizacji). Mianowicie wyłączają one prawo dochodzenia odszkodowania, w przypadkach, kiedy treść planu miejscowego, powodująca skutek ograniczający prawo własności, nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie (art. 36 ust. 1 a pkt. 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Z taką właśnie sytuacją, będziemy mieć do czynienia w przypadku wprowadzenia ograniczeń w aktach planistycznych, które będą skutkiem wydania decyzji o ochronie strategicznych złóż kopalin. Wskazane wyłączenie, zwolni zatem gminy z odpowiedzialności za ograniczenia prawa własności, narzucone decyzjami o ochronie złóż strategicznych. Przedmiotowa nowelizacja, nie kreuje wprost innych podstaw dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej.
Inne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej
Niektóre przepisy prawa, przewidując ograniczenia swobody wykonywania prawa własności prywatnej, często wprowadzają wyraźne mechanizmy odszkodowawcze dla właścicieli nieruchomości, których prawa zostały ograniczone, np. w skutek aktów prawa lub decyzji administracyjnych. Takim aktem prawnym, jest m. in ustawa o gospodarce nieruchomościami, która reguluje m. in. instytucję tzw. wywłaszczenia.
Zgodnie z definicją zawartą w ww. ustawie, wywłaszczenie to pozbawienie lub ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie następuje co do zasady za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i ustalania odszkodowań jest generalnie starosta.
Czy jednak decyzja w przedmiocie uznania danego złoża kopalin za strategiczne, która przecież pośrednio może prowadzić do ograniczenia prawa własności, może być uznana za decyzję wywłaszczeniową w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (albo co najmniej odnosić analogiczne skutki)?
Uważam, że na bazie aktualnych przepisów prawa, nie ma dostatecznych podstaw do stawiania takiego wniosku.
Wynika to chociażby z tego, że decyzja o uznaniu złoża za strategiczne, nie będzie bezpośrednio kierowana do właściciela nieruchomości, który nie będzie stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie będzie to także decyzja wydawana przez organ właściwy w sprawach wywłaszczenia. Przepisy nowelizacji nie nakazują w końcu, by decyzja ta zawierała elementy właściwe dla decyzji wywłaszczeniowej, w tym nie nakazują by ustalała ona odszkodowanie.
Przyznanie i ustalenie odszkodowania, w sytuacji, kiedy dochodzić będzie do faktycznego ograniczenia prawa własności prywatnej bez woli właściciela, jest teoretycznie możliwe także na innych podstawach, jak np. w trybie odrębnej decyzji administracyjnej podejmowanej na podstawie art. 124- 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie takiej decyzji, dającej szanse na uzyskanie rekompensaty za ograniczenie prawa własności, następuje jednak wyłącznie w przypadkach ograniczenia tego prawa w enumeratywnie przewidzianych w przepisach ustawy przypadkach (np. zajęcie działki pod drogi, instalacje przesyłowe itp.).
Istota prawa własności. Roszczenia w oparciu o art. 417 (1) Kodeksu cywilnego.
Jak widać, powyżej analizowane podstawy roszczeń odszkodowawczych nie dają jednoznacznej odpowiedzi na stawiane pytania, oraz trudno je ostateczne zarekomendować i skuteczne zastosować w omawianym przypadku. Oznacza to, że właściciele nieruchomości, które objęte zostałyby ograniczeniami związanymi z zastosowania omawianego narzędzia ochrony strategicznych złóż kopalin, mogą ostatecznie zostać całkowicie pozbawieni prawa do rekompensaty za utratę wartości swoich nieruchomości. Sytuacja podlegałaby zapewne odmiennej ocenie, jeżeli przepisy omawianej nowelizacji, zostały w przyszłości uznane, we właściwym trybie, za niekonstytucyjne (w szczególności jeżeli ich treść i skutki prawne, podlegałyby analizie w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 112 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub w kontekście art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.) Drogą do dochodzenia odszkodowania w takim przypadku, po ewentualnym stwierdzeniu niekonstytucyjności znowelizowanych przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, będzie droga cywilna, oparta na art. 417(1) Kodeksu cywilnego.
Pewną potencjalną ścieżką, która musiałaby jednak podlegać ewentualnej dodatkowej analizie prawnej, mogłaby być próba oparcia żądań odszkodowawczych o normę procesową zawartą w art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wskazuje Starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ generalnie kompetentny i władny do wydawania indywidualnych decyzji o odszkodowaniach, w sytuacjach gdy doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, przy czym obowiązujące przepisy prawne generalnie przewidywały ustalenie takiego odszkodowania. Do zastosowania ww. trybu, konieczne zatem musiałby być wykazanie, że generalnie prawo do odszkodowania, w analizowanym przypadku, wynika z przepisów prawa materialnego (por. wnioski z orzeczeń NSA z dnia 24 lutego 2022r. sygn. I OSK 820/21 oraz z dnia 7 marca 2023 r., sygn. I OSK 3171/19). Do oceny mogłoby podlegać, czy za taki przepis, przewidujący generalne prawo odszkodowania, mogłaby być uznana norm pochodząca wprost z Konstytucji, np. przepisu art. 21 ust 2 Konstytucji RP.
