Zarządzenia pokontrolne pod lupą sądów administracyjnych – akt „sygnalizacyjny” czy decyzja podlegająca sądowej kontroli?
Zarządzenia pokontrolne są elementem polskiego systemu prawa administracyjnego i stanowią narzędzie stosowane przez organy administracyjne, uprawnione do prowadzenia kontroli. Akty te są wydawane po zakończeniu prowadzonej wobec danego podmiotu kontroli i odnoszą się do ustaleń poczynionych przez organ w jej toku.
Charakter prawny zarządzenia pokontrolnego. Czy zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu?
Pojawia się pytanie, jak kwalifikować zarządzenie pokontrolne na gruncie prawa procesowego, szczególnie w kontekście dopuszczalności jego zaskarżenia.
Niekiedy przepisy określają wprost, jaki charakter prawny ma zarządzenie pokontrolne – i tak zgodnie z art. 23 ustawy o Inspekcji Handlowej zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej ma postać decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o art. 3 § 2 pkt 1) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Inaczej sytuacja wygląda np. na gruncie np. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, gdzie brak przepisu pozwalającego na zaklasyfikowanie zarządzeń pokontrolnych wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się obecnie, że zarządzenie to stanowi „inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ta kwalifikacja ma kluczowe znaczenie praktyczne: oznacza bowiem, że takie zarządzenie pokontrolne również podlega zaskarżeniu. W tym zakresie linia orzecznicza sądów administracyjnych jest już od lat zasadniczo jednolita (1).
Zakres kontroli sądowej – spór, który wciąż trwa
Znacznie więcej wątpliwości budzi to, w jaki sposób sąd powinien badać zarządzenie pokontrolne. Część judykatury wskazuje, że weryfikacja ta powinna mieć charakter ograniczony i sprowadzać się głównie do weryfikacji formalnej: czy organ był właściwy do wydania zarządzenia, czy treść zarządzenia odpowiada ustaleniom protokołu kontroli, oraz czy znajduje ogólne oparcie w przepisach prawa. W tym nurcie pojawia się teza, że zarządzenie pokontrolne nie nakłada na kontrolowanego nowych obowiązków, a jedynie „sygnalizuje” lub „przypomina” obowiązki już istniejące (2), przez co nie wymaga pełnej, merytorycznej kontroli sądowej, właściwej w postępowaniach ze skargi na decyzje administracyjne.
Z drugiej strony akcentuje się, że takie podejście w sposób nieuprawniony osłabia sądową kontrolę aktu administracyjnego. Istotą legalności zarządzenia pokontrolnego jest nie tylko jego poprawność formalna, ale także to, czy ustalenia kontroli rzeczywiście uzasadniają przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa. Innymi słowy – sąd powinien badać nie tylko czy organ coś ustalił, ale także czy miał podstawy, aby wyciągnąć wniosek o naruszeniu przepisów i zastosować wobec kontrolowanego instrument władczy (czy organ poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, czy poprawnie zastosował przepisy prawa procesowego i materialnego)(3). Zarządzenie pokontrolne jest przecież aktem stosowania prawa i jako takie nie może wymykać się standardowym regułom kontroli legalności, wynikającym z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. oraz art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Jako Kancelaria, stoimy na stanowisku, że należy przychylić się do drugiego z przytoczonych poglądów.
Dlaczego to ma znaczenie?
Spór o charakter i zakres sądowej weryfikacji zarządzeń pokontrolnych ma istotne znaczenie praktyczne. Z pozoru zarządzenie pokontrolne potraktować bowiem można jako swego rodzaju podsumowanie ustaleń dokonanych w protokole kontroli oraz przypomnienie obowiązków, tak czy inaczej wynikających z przepisów prawa. W praktyce jednak zarządzenia pokontrolne przesądzają
o tym, czy – zdaniem organu administracji – doszło do naruszenia prawa po stronie podmiotu kontrolowanego, co z kolei nie tylko negatywnie wpływa na renomę firmy, ale może także powodować niekiedy dalsze konsekwencje: podjęcie wobec podmiotu kolejnych postępowań kontrolnych i administracyjnych, przykładowo w przedmiocie ograniczenia/cofnięcia wydanych zezwoleń, a niekiedy także prowadzić do odpowiedzialności na gruncie prawa karnego.
Gdyby zarządzenie uznać za specyficzny akt „sygnalizacyjny”, badany jedynie powierzchownie, organy administracji zyskiwałby narzędzie pozwalające formalnie potwierdzić naruszenie prawa bez realnej weryfikacji sądowej. Tymczasem dla przedsiębiorców i innych podmiotów kontrolowanych skutki takich aktów bywają bardzo realne – zarówno prawnie, jak i wizerunkowo.
Wnioski
Choć dopuszczalność skargi na zarządzenie pokontrolne nie budzi dziś większych wątpliwości, sposób jej rozpoznawania pozostaje obszarem sporów i niejednolitej praktyki.
W naszej ocenie nie ma wystarczających podstaw prawnych, aby uznawać zarządzenie pokontrolne za akt wyjątkowy, stojący poza regulacjami dotyczącymi prawa do pełnej, sądowej kontroli administracji, w szczególności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz prawidłowej wykładni prawa przez organy kontrolne.
(1) np. Wyrok NSA z dnia 2.06.2009 r., sygn. II GSK 1009/08, Wyrok NSA z dnia 17.06.2025 r., III OSK/1477/22,
(2) np. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9.10.2025 r., sygn. II SA/GI 635/25,
(3) np. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.02.2025 r., sygn. II SA/Po 728/24
