OBOWIĄZEK USUNIĘCIA ODPADÓW SKŁADOWANYCH NIELEGALNIE. Wybrane zagadnienia prawne.

Właściciel nieruchomości gruntowej, na której znajdują się odpady (a nie jest to przy tym miejsce do tego celu przeznaczone, objęte określonym zezwoleniem administracyjnym) musi liczyć się z obowiązkiem usunięcia tych odpadów na własny koszt. Może się to zdarzyć nawet w wypadku, gdy odpady nie zostały wytworzone, ani porzucone przez aktualnego właściciela nieruchomości, tj. np. gdy nabył on działkę już w stanie zanieczyszczenia odpadami.

Trzeba jednak pamiętać, że obowiązek usunięcia odpadów (poprzez np. przekazanie ich na składowisko odpadów lub poddanie procesowi unieszkodliwienia) nie zawsze jednak musi spoczywać na aktualnym właścicielu nieruchomości, na której odpady się znajdują. W celu analizy powyższego zagadnienia prześledźmy i spróbujmy zinterpretować podstawowe regulacje prawne.

Ustawa z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t. j. Dz. U. 2016, poz. 1987 dalej: Ustawa), reguluje omawiane zagadnienie w ten sposób, iż wskazuje, że do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania obowiązany jest z mocy prawa posiadacz odpadów.

Pozornie prosta regulacja wymaga jednak dalszej interpretacji prawnej, tj. w celu ustalenia znaczenia pojęcia „posiadacz odpadów”. Wprawdzie w Ustawie zamieszczono legalną definicję powyższego pojęcia, niemniej nie prowadzi ona do jednoznacznych wniosków. Chodzi tu o art. 3 ust 1 pkt 19 Ustawy, zgodnie z którym „posiadaczem odpadów” jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna raz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów.

Z treści powyższej definicji wiemy zatem, że posiadaczem odpadu (odpowiedzianym do jego usunięcia) może być wytwórca danego odpadu (czyli każdy, kogo działalność lub bytowanie spowodowało powstawanie odpadów, albo kto przetwarza odpady zmieniając ich charakter), albo podmiot, który …. jest w posiadaniu odpadów (co wygląda jednak na dość mało przydatne definiowanie jednego pojęcia ustawowego przez to samo pojęcie).

Innymi słowy aby ustalić kogo ustawa traktuje za posiadacza odpadu odpowiedzianego za jego usunięcie, należy najpierw ustalić to co ustawa rozumie pod pojęciem samego posiadania odpadu. W tym miejscu omówić trzeba co najmniej dwie dalsze kwestie.

DOMNIEMANIE POSIADANIA ODPADU

Po pierwsze Ustawa wprowadza domniemanie prawne, zgodnie z którym posiadaczem odpadów znajdujących się na danej nieruchomości jest podmiot władający powierzchnią tej nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt. 19 Ustawy). Za władającego powierzchnią ziemi należy natomiast rozumieć albo samego właściciela nieruchomości, albo też podmiot ujawniony jako władający nieruchomością w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawyPrawo geodezyjne i kartograficzne, czyli np. dzierżawca (art. 3 pkt. 44 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska, Dz. U. 2001 Nr 62 poz. 627).

Domniemanie powyższe nie stanowi zbyt dobrej wiadomości dla właściciela nieruchomości, na której bez jego zgody, woli czy intencji zalegają odpady. Ma ono bowiem generalnie taki skutek, że władający powierzchnią nieruchomości będzie się musiał zatem zawsze liczyć z tym, że żądanie usunięcia odpadów z gruntu zostanie skierowane przeciwko niemu, chyba że zdoła on podważyć prawdziwość domniemania (ciężar obalenia domniemania spoczywa na podmiocie, przeciwko któremu działa domniemanie).

Władający powierzchnią nieruchomości, przeciwko któremu kierowane jest domniemanie, znajduje się zatem w niekorzystnej sytuacji prawnej, ale niekoniecznie beznadziejnej. Może on bowiem doprowadzić do obalenia domniemania poprzez wykazanie, że posiadaczem odpadu jest faktycznie inny podmiot niż sam właściciel nieruchomości, tj. że kto inny faktycznie jest w posiadaniu odpadów znajdujących się na jego gruncie, albo że znany jest wytwórca tych odpadów.

Jak widać wprowadzenie omawianego domniemania prawnego, w żadnym razie nie usuwa wątpliwości i potrzeby ustalenia tego, kogo powinniśmy uważać za faktycznego posiadacza odpadu. Taka wiedza pozwala bowiem władającemu nieruchomością na potencjalna obronę przed skutkami kierowanego przeciwko niemu domniemania prawnego.

FAKTYCZNE POSIADANIE ODPADU

Jeżeli władający nieruchomością nie wie kto wytworzył znajdujący się na jego gruncie odpad (wskazanie wytwórcy byłoby bowiem wystarczające do zwolnienia się od odpowiedzialności), jedynym realnym sposobem na uwolnienie się od odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie odpadów z własnego gruntu, jest wskazanie podmiotu faktycznie posiadającego znajdujące się tym gruncie odpady.

Okoliczność faktycznego posiadania odpadu musimy rozstrzygnąć natomiast na podstawie ogólnych regulacji kodeksu cywilnego dotyczących kwestii posiadania rzeczy (art. 336 i następne kc). Zgodnie z nimi posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Władający powierzchnią nieruchomości będzie mógł się zatem zwolnić z ciężaru domniemania wskazującego na jego odpowiedzialność za odpady na jego gruncie, jeżeli wykaże, że odpadami na jego gruncie, faktycznie włada inny podmiot, przy czym bez znaczenia powinno być czy będzie to władztwo samoistne (jak właściciel), czy zależne (jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca, itp. Wykazanie powyższego stanu stanowi natomiast kwestię wykazania faktów i będzie możliwe przy wykorzystaniu dowolnych środków dowodowych (np. poprzez przedstawienie umowy, na podstawie której właściciel wykaże, że udostępnił własny grunt innej osobie na potrzeby działalności związanej z gospodarką odpadami, albo poprzez przedstawienie świadków, zdjęć itp. potwierdzających to, że to faktycznie inna niż właściciel osoba korzysta z cudzej nieruchomości, tj. składuje, gromadzi, czy przyjmuje np. za odpłatnością odpady na cudzym gruncie).

Nie sposób w niniejszym artykule wyczerpująco przedstawić wszystkich możliwych okoliczności czy przypadków, w których można próbować upatrywać i wykazywać władztwa innej osoby nad odpadami znajdującymi się na naszym gruncie. Warto jednak krótko rozważyć, czy w przypadku trudności w faktycznym wykazaniu władztwa innej osoby nad odpadami na naszym gruncie, za wystarczające nie mogłoby być uznane wykazanie samego braku faktycznego posiadania odpadu przez właściciela danej nieruchomości (tj. bez konieczności wskazywania innego faktycznego posiadacza).

Trzeba od razu zaznaczyć, iż analiza przeważającej części orzecznictwa sądowego (jak np. Orzeczenie WSA w Białymstoku – II SA/Bk 149/14; NSA w Warszawie – II OSK 330/12, WSA w Warszawie – IV SA 2710/03, czy WSA w Lublinie – II SA/Lu 889/10) prowadzi do odrzucenia powyższej możliwości. Zgodnie z dominującym stanowiskiem orzecznictwa tylko wskazanie tożsamości innego konkretnego posiadacza odpadu (władającego nim) może w sposób skuteczny zwolnić właściciela gruntu z ciężaru domniemania, że sam jest jego posiadaczem.

Uważam, że takie rozumienie regulacji umożliwia skuteczniejszą ochronę środowiska, tj. poprzez zapobieżenie takiej sytuacji, że brak będzie faktycznie jakiegokolwiek podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie nielegalnie gromadzonych odpadów. Ale czy to rozumienie dostatecznie chroni właściciela gruntu i czy odpowiada ogólnym zasadom postępowań administracyjnych?

W tym kontekście chciałbym zwrócić uwagę na odosobnione, acz ciekawe rozstrzygniecie sądowe, które może stanowić wyłom w dominującej argumentacji orzeczniczej.

Chodzi o wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2007 r., II SA/Kr 252/04, gdzie zaprezentowano następującą tezę: „Obalenie tego domniemania (omawiane domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt. 19 Ustawy – dopisek własny) polega na wykazaniu, że władający gruntem nie jest posiadaczem odpadów, a nie na wykazaniu, kto tym posiadaczem (wytwórcą) w rzeczywistości jest. W razie niemożności skorzystania z domniemania, ustalenie osoby posiadacza i skierowanie do niej odpowiedniego nakazu jest obowiązkiem organu. (…) Jeśli jest rzeczą wiadomą, że władający gruntem tym posiadaczem nie jest, to bez względu na stopień trudności dowodowych w ustaleniu posiadacza rzeczywistego, wskazanie adresata nakazu w oparciu o domniemanie nie jest dopuszczalne.”

Orzeczenie powyższe, którego treść w całości warta jest analizy, wprowadza bardzo istotną wskazówkę interpretacyjną. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że obalenie domniemania wprowadzonego art. 3 ust. 1 pkt. 19 zdanie drugie Ustawy możliwe jest nie tylko poprzez wskazanie innej osoby posiadającej (wytwarzającej lub władającej odpadami), ale także poprzez wykazanie nieprawdziwości domniemania, tj. poprzez samo wykazanie, że właściciel nieruchomości nie jest posiadaczem odpadów, czyli innymi słowy nie wytworzył, nie umieścił, ani nie spowodował powstania, czy też nie akceptował faktu porzucenia odpadów na jego gruncie. Taki kierunek interpretacji nie ułatwia oczywiście życia organom administracji, być może osłabia skuteczność i szybkość postępowań administracyjnych omawianych w materiale, których przecież generalnym celem jest ochrona otaczającego nas środowiska, ale z drugiej strony stanowi chyba próbę kompromisu między tymi zasadami a zasadami sprawiedliwości społecznej oraz ochrony słusznych interesów strony w toku postępowania.